湖南省國(guó)有農(nóng)場(chǎng)體制改革調(diào)查報(bào)告
發(fā)布日期：2003-05-28 來(lái)源： 瀏覽次數(shù)：7433
一、農(nóng)場(chǎng)體制改革的背景和由來(lái)+ 湖南墾區(qū)創(chuàng)建于50年代初期，現(xiàn)有國(guó)有農(nóng)場(chǎng)85個(gè)， 其中大中型農(nóng)場(chǎng)13個(gè)，土地277萬(wàn)畝，耕地97萬(wàn) 畝， 職工26萬(wàn)人，人口57萬(wàn)人。黨的十一屆三中全會(huì)以 后，湖南農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)步入了一個(gè)快速發(fā)展的時(shí)期， 1979年到1990年，全省農(nóng)墾工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值年遞增 14%%，1990年達(dá)到19億元。但是，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體 制 改革的不斷深化，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)傳統(tǒng)體制所形成的政企 不分、權(quán)責(zé)不明、職能不全、雙重負(fù)擔(dān)、機(jī)制不活 等弊病越來(lái)越突出，加上受近幾年不斷發(fā)生的災(zāi)害 影響和內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理不善，導(dǎo)致農(nóng)場(chǎng)債務(wù)沉重、虧 損加劇、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)滯后、職工收入增長(zhǎng)緩慢。據(jù)調(diào) 查，1999年，全省農(nóng)墾負(fù)債已達(dá)34.64億元，資產(chǎn) 負(fù) 債率為86%%，其中，規(guī)模最大的錢糧湖農(nóng)場(chǎng)，總資 產(chǎn) 4.9億元，總負(fù)債6.4億元，負(fù)債率為129.9%%。企 業(yè) 虧損加劇，全系統(tǒng)從1992年始由盈變虧，年均虧損 過(guò)億元，1998年高達(dá)1.8億元，農(nóng)場(chǎng)虧損面達(dá)76% %， 當(dāng)年，僅常德市3個(gè)農(nóng)場(chǎng)就虧損5000萬(wàn)元。由于負(fù) 債 嚴(yán)重，銀行不給新的貸款，沒(méi)有資金支持，根本談 不上發(fā)展，墾區(qū)經(jīng)濟(jì)陷入絕境，1995年以來(lái)，職工 收入一直在2200元左右徘徊，拖欠職工工資和退休 人員的養(yǎng)老金非常普遍。+ 為了解決湖南墾區(qū)的問(wèn)題，2000年初，湖南省委、 省政府聯(lián)合下發(fā)了一個(gè)關(guān)于國(guó)有農(nóng)場(chǎng)體制改革的文 件（湘發(fā)［2000］4號(hào)），按照政企分開、職能配 套、權(quán)力和責(zé)任對(duì)等、事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一的原則，從 建立健全行政管理體制、財(cái)政體制、企業(yè)運(yùn)行機(jī)制 三個(gè)方面入手，徹底解決湖南國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的問(wèn)題。從 2000年開始，以建立職能配套、權(quán)力與責(zé)任對(duì)等、 事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一的行政管理體制、司法管理體制和 財(cái)政管理體制為核心的農(nóng)場(chǎng)體制改革在幾個(gè)大中型 農(nóng)場(chǎng)全面展開。+
二、農(nóng)場(chǎng)體制改革的基本模式+ 湖南墾區(qū)農(nóng)場(chǎng)體制改革的基本思路是在規(guī)模較大的 農(nóng)場(chǎng)設(shè)立管理區(qū)，或就近合并農(nóng)場(chǎng)設(shè)立管理區(qū)，作 為上一級(jí)人民政府的派出機(jī)構(gòu)，賦予縣級(jí)政府職權(quán) （包括財(cái)稅權(quán)），全面負(fù)責(zé)管理轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì) 事務(wù)，或直接設(shè)立行政區(qū)一級(jí)政府。規(guī)模較小又單 個(gè)存在的農(nóng)場(chǎng)撤場(chǎng)建鎮(zhèn)，并入所在縣市區(qū)。通過(guò)一 年多的實(shí)際，大致可以歸納為4種模式。+ 一是屈原模式，即撤場(chǎng)建管理區(qū)。屈原農(nóng)場(chǎng)為岳陽(yáng) 市市屬農(nóng)場(chǎng)，總面積218平方公里，人口11萬(wàn)，職 工 6.5萬(wàn)人。改革后，撤消屈原農(nóng)場(chǎng)，設(shè)立屈原管理 區(qū) 管理委員會(huì)，為岳陽(yáng)市政府派出機(jī)構(gòu)，正縣級(jí)，代 表市政府全面負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)。原農(nóng)場(chǎng)的分場(chǎng) 和生產(chǎn)隊(duì)同時(shí)撤消，新設(shè)2個(gè)建制鎮(zhèn)，7個(gè)辦事處， 127個(gè)村民委員會(huì)，并通過(guò)這些基層組織行使行政 管 理職能和經(jīng)營(yíng)原農(nóng)場(chǎng)的國(guó)有土地。由于原農(nóng)場(chǎng)在上 市公司正虹飼料中占有51.36%%的股份，因此設(shè)立 了 農(nóng)墾集團(tuán)公司，由其持有正虹股份，并通過(guò)下屬飼 料公司以產(chǎn)業(yè)化方式帶動(dòng)養(yǎng)豬專業(yè)戶發(fā)展。+ 采取這種模式的還有西洞庭（正縣級(jí)）、西湖（正 縣級(jí)）、東山峰（副縣級(jí)）、回龍圩（副縣級(jí)）等 農(nóng)場(chǎng)。+ 二是大通湖模式，即撤場(chǎng)、建鎮(zhèn)、合建管理區(qū)。改 革后，撤消原益陽(yáng)市屬的大通湖、北洲子、金盆、 千山紅4個(gè)相鄰的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)，分別建立河壩、北洲 子、金盆、千山紅4個(gè)鎮(zhèn)，將附近分屬地方和軍隊(duì) 系 統(tǒng)的大通湖漁場(chǎng)和南灣軍墾場(chǎng)撤消，分別建立南灣 湖和沙堡洲兩個(gè)辦事處，在4鎮(zhèn)2辦基礎(chǔ)上組建大通 湖管理區(qū)管理委員會(huì)。管理區(qū)管理委員會(huì)土地面積 57萬(wàn)畝，耕地28萬(wàn)畝，水面20萬(wàn)畝，人口13.6萬(wàn) 人，為益陽(yáng)市政府派出機(jī)構(gòu)，正縣級(jí)，代表市政府 全面負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)。原農(nóng)場(chǎng)的分場(chǎng)和生產(chǎn)隊(duì) 同時(shí)撤消，新設(shè)76個(gè)村民委員會(huì)和320個(gè)村民小 組， 并通過(guò)他們行使行政管理職能和經(jīng)營(yíng)原農(nóng)場(chǎng)的國(guó)有 土地。+ 三是君山模式，即撤場(chǎng)、建鎮(zhèn)、合并建區(qū)政府。君 山農(nóng)場(chǎng)和錢糧湖農(nóng)場(chǎng)是1958年圍墾而成，為岳陽(yáng)市 市屬場(chǎng)。這次農(nóng)場(chǎng)改革，撤消君山和錢糧湖兩場(chǎng)， 在原君山農(nóng)場(chǎng)新設(shè)1鎮(zhèn)1辦，在原錢糧湖農(nóng)場(chǎng)新設(shè)3 個(gè) 鎮(zhèn)，同時(shí)與原只轄廣興、許市兩鎮(zhèn)的君山區(qū)合并， 建立君山區(qū)人民政府，為岳陽(yáng)市的一個(gè)行政區(qū)，具 有完整的政府職能，全區(qū)總面積780平方公里，耕 地 40萬(wàn)畝，人口22.5萬(wàn)人。原農(nóng)場(chǎng)的16個(gè)分場(chǎng)和171 個(gè) 生產(chǎn)隊(duì)全部撤消，新設(shè)錢糧湖鎮(zhèn)、良心堡鎮(zhèn)、采桑 湖鎮(zhèn)、柳林洲鎮(zhèn)、西城辦事處及69個(gè)村民委員會(huì)， 并通過(guò)他們行使政府行政管理的職能和經(jīng)營(yíng)原農(nóng)場(chǎng) 國(guó)有土地。+ 四是茶盤洲模式，即撤場(chǎng)建鎮(zhèn)，并入所在縣市區(qū)。 采取這種方式進(jìn)行改革的還有黃蓋湖等農(nóng)場(chǎng)。+
三、改革成效+ 湖南墾區(qū)農(nóng)場(chǎng)體制改革時(shí)間不長(zhǎng)，但卻在以下幾個(gè) 方面取得實(shí)質(zhì)性的突破。+ 一是行政管理職能基本到位，政策渠道逐步暢通。 原農(nóng)場(chǎng)體制下存在的職能不全，有責(zé)無(wú)權(quán)的問(wèn)題和 由此帶來(lái)的政府和有關(guān)部門的政策落實(shí)不到位問(wèn) 題，隨著政府機(jī)構(gòu)或政府派出機(jī)構(gòu)的設(shè)立已基本得 到解決，與有關(guān)部門的關(guān)系初步理順。據(jù)管理區(qū)反 映，教育、民政、水利工程、交通等過(guò)去很難納入 政府統(tǒng)籌規(guī)劃的現(xiàn)在均能得到政府有關(guān)部門的支 持。如大通湖區(qū)建橋涵需投資1200萬(wàn)元，目前省市 兩級(jí)已投入600萬(wàn)元，今年還爭(zhēng)取水利建設(shè)投資700 萬(wàn)元。各區(qū)學(xué)校危房改造、教師補(bǔ)欠工資等也納入 了規(guī)劃。如君山區(qū)去年以來(lái)已得到學(xué)校危房改造資 金208萬(wàn)元；大通湖區(qū)今年得到公務(wù)員調(diào)資補(bǔ)貼302 萬(wàn)元、養(yǎng)老調(diào)劑金150萬(wàn)元、教師補(bǔ)欠工資60萬(wàn) 元。 + 二是建立了一級(jí)財(cái)政，減輕了負(fù)擔(dān)。改革后，分別 按照或比照縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了分稅制財(cái)政體制，設(shè)立 了財(cái)政管理機(jī)構(gòu)、稅收征管機(jī)構(gòu)和國(guó)庫(kù)。區(qū)域內(nèi)的 各種稅收、規(guī)費(fèi)、土地承包費(fèi)、罰沒(méi)款和其它各項(xiàng) 收入統(tǒng)統(tǒng)納入財(cái)政統(tǒng)一管理。行政性支出、社會(huì)事 業(yè)管理和建設(shè)支出等列入財(cái)政支出預(yù)算。從而基本 解決了原農(nóng)場(chǎng)體制下企業(yè)辦社會(huì)經(jīng)費(fèi)渠道不暢，負(fù) 擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題。為了支持改革，各地明確規(guī)定，在 財(cái)政基數(shù)確定后，轄區(qū)內(nèi)地方稅收增長(zhǎng)部分、共享 稅分成部分及上劃中央兩稅系數(shù)返還部分在5年內(nèi) 全 額留給管理區(qū)或鎮(zhèn)。同時(shí)，湖南省還調(diào)減了農(nóng)場(chǎng)財(cái) 政上解基數(shù)，省市兩級(jí)共調(diào)減了3250多萬(wàn)元，其 中，省財(cái)政調(diào)減1550萬(wàn)元，各市配套調(diào)減1700萬(wàn) 元。如西洞庭農(nóng)場(chǎng)，98年改制前不僅要自己負(fù)擔(dān)農(nóng) 場(chǎng)區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的開支，而且還要向市財(cái)政 上繳稅金1275萬(wàn)元。改制后，市財(cái)政按照改制前 97－99年3年農(nóng)場(chǎng)繳稅的平均數(shù)核定管理區(qū)的收入 標(biāo) 準(zhǔn)，減去核定給管理區(qū)的支出額，加上財(cái)政連續(xù)3 年 每年對(duì)管理區(qū)補(bǔ)貼的140萬(wàn)元，近三年管理區(qū)每年 只 上繳財(cái)政稅金528萬(wàn)元。+ 與此同時(shí)，各區(qū)內(nèi)部財(cái)政制度也進(jìn)行了相應(yīng)的改 革，如屈原農(nóng)場(chǎng)建政后，改場(chǎng)、分場(chǎng)、村三級(jí)核算 為區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)核算，對(duì)農(nóng)業(yè)承包戶則以稅費(fèi)負(fù)擔(dān)卡 的形式直接核算到戶，減少財(cái)務(wù)運(yùn)作成本。同時(shí)還 全面推行了“財(cái)務(wù)目標(biāo)管理責(zé)任制，主辦會(huì)計(jì)委派 制，預(yù)算外支出報(bào)批制”等管理制度。+ 三是實(shí)現(xiàn)了精兵簡(jiǎn)政，節(jié)約了管理費(fèi)用。管理區(qū)和 鄉(xiāng)政在設(shè)置行政機(jī)構(gòu)時(shí)，基本能按照“小政府、大 社會(huì)”的要求和“高效、精干”的原則設(shè)立，黨政 機(jī)構(gòu)一般都控制在10個(gè)以內(nèi)，人員也在原農(nóng)場(chǎng)精簡(jiǎn) 機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上繼續(xù)進(jìn)行了精簡(jiǎn)。如屈原管理區(qū)，改 革中打破上下對(duì)口、條塊分割的格局，實(shí)行“一局 多章”“一人多崗”；對(duì)兼有服務(wù)職能的經(jīng)營(yíng)管理 部門轉(zhuǎn)型，實(shí)行企業(yè)化管理。區(qū)機(jī)關(guān)由農(nóng)場(chǎng)時(shí)期的 32個(gè)機(jī)構(gòu)減為10個(gè)，其中撤并19個(gè)，轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)實(shí)體 制3個(gè)。如將組織、宣傳、武裝、工會(huì)、團(tuán)委、婦 聯(lián) 歸并為組宣部；辦公室、信訪、檔案、機(jī)要、保密 歸并為辦公室；計(jì)劃、財(cái)務(wù)、物價(jià)、統(tǒng)計(jì)歸并為計(jì) 劃財(cái)務(wù)統(tǒng)計(jì)物價(jià)局；教育、文體、衛(wèi)生、計(jì)劃生育 有歸并為計(jì)生教育文體衛(wèi)生局等。機(jī)關(guān)定員75人， 在原編制189人的基礎(chǔ)上裁編114人，裁減60.3%%； 9 個(gè)辦事處、鎮(zhèn)共定員110人，在原編制284人的基礎(chǔ) 上裁編174人，裁減61.3%%；行政事業(yè)單位定編262 人，清理清退各類臨時(shí)工、掛靠人員和固定補(bǔ)貼人 員1326人，另外成建制轉(zhuǎn)入實(shí)體635人；村級(jí)只設(shè) 常 務(wù)干部2人。對(duì)裁減下來(lái)的富余人員實(shí)行“四塊分 流”，即劃線退一塊，凡男滿52周歲，女滿47周歲 的一律內(nèi)退；下海去一塊，鼓勵(lì)機(jī)關(guān)干部停薪留 職，自謀職業(yè)；辦實(shí)業(yè)轉(zhuǎn)一塊，動(dòng)員機(jī)關(guān)干部創(chuàng)辦 經(jīng)濟(jì)實(shí)體，領(lǐng)辦企業(yè)，承包耕地；基層掛一塊，選 拔一批35歲以下的年輕干部到村級(jí)任職鍛煉。大通 湖區(qū)的機(jī)構(gòu)也比較精干，區(qū)級(jí)只設(shè)11個(gè)黨政機(jī)構(gòu)， 其中，黨務(wù)機(jī)構(gòu)有：黨群部、黨政辦公室、紀(jì)委、 政法委4個(gè)；政府機(jī)構(gòu)有：社會(huì)事業(yè)發(fā)展局、農(nóng)水 局、勞動(dòng)與社會(huì)保障局、建設(shè)交通局、國(guó)土國(guó)資 局、工貿(mào)局、計(jì)劃財(cái)政局7個(gè)。局、委、辦下設(shè)的 股 約有50多個(gè)。公務(wù)員編制320人，實(shí)際錄用288人， 干部隊(duì)伍比改制前精簡(jiǎn)64%%。區(qū)屬的4個(gè)鎮(zhèn)，每鎮(zhèn) 機(jī) 關(guān)26至32人，設(shè)有工業(yè)辦、農(nóng)業(yè)辦、財(cái)貿(mào)辦、民政 辦及事業(yè)單位農(nóng)機(jī)站。+ 相對(duì)于管理區(qū)而言，改為區(qū)人民政府的君山區(qū)其機(jī) 構(gòu)人員都要龐大，區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)設(shè)46個(gè)局，行政36個(gè)、 事業(yè)10個(gè)。其中：區(qū)黨委機(jī)構(gòu)13個(gè)，工作部門6 個(gè)、 歸口管理7個(gè)；區(qū)政府機(jī)構(gòu)26個(gè)，行政局18個(gè)、事 業(yè) 局8個(gè)；群眾團(tuán)體機(jī)構(gòu)3個(gè)，工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)各 1 個(gè)；檢察院、法院各1個(gè)；人大辦、政協(xié)辦各1個(gè)。 編制180人，實(shí)際在崗265人。
四是減輕了土地承包負(fù)擔(dān)。由于與政府各部門的管 理渠道逐步暢通、有了一級(jí)財(cái)政、精簡(jiǎn)了行政事業(yè) 機(jī)構(gòu)和人員，從而使土地承包費(fèi)用大幅度下降，農(nóng) 業(yè)承包經(jīng)營(yíng)者得到了實(shí)惠。據(jù)各區(qū)匯報(bào)，撤場(chǎng)建政 后，各區(qū)對(duì)農(nóng)業(yè)全部按農(nóng)村辦法收取土地承包費(fèi)， 大多從原來(lái)每畝200－300元，調(diào)減為120－150元左 右，比改制前每畝減少100多元。如屈原管理區(qū)， 1998年畝均負(fù)擔(dān)214.5元，2001年畝勻負(fù)擔(dān)77.9 元， 下降了136.6元，降幅63.7%%，負(fù)擔(dān)占純收入的比 重 從1998年的18.3下降到5.8%%，下降12.5個(gè)百分 點(diǎn)。 + 五是促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。管理區(qū)由于具有財(cái)稅 權(quán)，可以對(duì)外來(lái)投資者提供土地、稅收等各項(xiàng)優(yōu)惠 政策，對(duì)外來(lái)投資者很有吸引力。如屈原管理區(qū)對(duì) 外來(lái)投資者的優(yōu)惠政策主要有：一是在稅收上規(guī) 定，前二年該企業(yè)發(fā)生的全部所得稅和中央稅返地 方部分的30%%獎(jiǎng)給（返還）企業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)；后三 年 將所得稅的50%%獎(jiǎng)給企業(yè)。二是用地優(yōu)惠，高新產(chǎn) 業(yè) 項(xiàng)目超過(guò)5000萬(wàn)元投資的，不收土地使用費(fèi)；其他 的也根據(jù)情況給予了適當(dāng)優(yōu)惠。三是在管理上實(shí)行 掛牌管理，重點(diǎn)保護(hù)。去年底，屈原管理區(qū)內(nèi)已有 個(gè)體私營(yíng)企業(yè)2100多戶，其中年產(chǎn)值超過(guò)千萬(wàn)元的 有15家。今年，僅上千萬(wàn)元投資的民營(yíng)企業(yè)就有3 家。此外，正虹飼料繼續(xù)保持了投資建廠的熱情， 已投資4000萬(wàn)元，新建一個(gè)20萬(wàn)噸的現(xiàn)代化飼料加 工車間，全部采用美國(guó)和德國(guó)的設(shè)備，同時(shí)還與河 南雙匯集團(tuán)合資建立肉食加工企業(yè)，預(yù)計(jì)投資規(guī)模 為1.5億元，項(xiàng)目建成后，年可屠宰、加工牲豬100 萬(wàn)頭，年銷售收入8－10億元。+
四、存在問(wèn)題
湖南對(duì)農(nóng)場(chǎng)體制的改革是在農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入低谷 的背景下進(jìn)行的，本身就存在很多難以解決的矛盾 和困難，這就增加了改革的難度。加上政府、農(nóng)場(chǎng) 和職工對(duì)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)改革存在不同的認(rèn)識(shí)，農(nóng)墾的領(lǐng) 導(dǎo)希望通過(guò)改革幫助農(nóng)墾解決問(wèn)題和困難；職工的 利益與農(nóng)場(chǎng)密不可分，也希望通過(guò)改革減員、增 效、促進(jìn)發(fā)展，補(bǔ)上過(guò)去欠發(fā)的工資和養(yǎng)老金；地 方政府有的部門出于多種原因本來(lái)就無(wú)力或不想解 決農(nóng)場(chǎng)的問(wèn)題，只是為了服從省委、省政府的決 定，因此在改革中不是抱著解決問(wèn)題的積極態(tài)度， 而是想通過(guò)改革把農(nóng)墾變?yōu)檗r(nóng)村一了百了，甩掉包 袱；從農(nóng)場(chǎng)領(lǐng)導(dǎo)變?yōu)檎珓?wù)員的管理區(qū)領(lǐng)導(dǎo)也有 自己的打算。由于各方面對(duì)改革所抱的期望值不 同，操作中難免不出現(xiàn)偏差，出現(xiàn)問(wèn)題也就在所難 免了。突出的有：
一是在農(nóng)場(chǎng)管理體制改革的同時(shí)未進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改 革，沒(méi)有及時(shí)形成一個(gè)統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)實(shí)體來(lái)承擔(dān)原農(nóng) 場(chǎng)國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理職能和保值增值責(zé)任，只是 簡(jiǎn)單地撤消農(nóng)場(chǎng)體制，從過(guò)去的以企代政變?yōu)榱艘? 政代企，背離了改革的初衷。省委、省政府4號(hào)文 件 提出的改革思路，是想通過(guò)體制改革解決農(nóng)場(chǎng)辦社 會(huì)負(fù)擔(dān)重的問(wèn)題，從而使國(guó)有農(nóng)場(chǎng)能夠輕裝上陣， 平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，利用農(nóng)場(chǎng)的資源優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu) 勢(shì)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、科技優(yōu)勢(shì)，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn) 代化進(jìn)程中為農(nóng)村提供示范。由于管理區(qū)的財(cái)政體 制是建立在基數(shù)包干基礎(chǔ)上的分稅制，不能完全解 決社會(huì)事業(yè)的支出，在經(jīng)費(fèi)不足的情況下，所有的 管理區(qū)都不希望有一個(gè)統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)實(shí)體掌握區(qū)域內(nèi) 的有效資源，特別是土地資源，與管理區(qū)分享利 益。因此，改革后有的管理區(qū)雖然還保留了一個(gè)農(nóng) 場(chǎng)的牌子、或設(shè)立了農(nóng)墾集團(tuán)公司，但主要目的不 是把它作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體來(lái)發(fā)展，而是作為一個(gè)承 擔(dān)債務(wù)、解決歷史遺留問(wèn)題的過(guò)渡性組織存在，只 是把農(nóng)場(chǎng)債務(wù)等問(wèn)題掛在他們身上，而原國(guó)有農(nóng)場(chǎng) 最大的資產(chǎn)國(guó)有土地，卻由管理區(qū)直接經(jīng)營(yíng)管理， 其土地收益也用作了彌補(bǔ)財(cái)政費(fèi)用的不足，等于無(wú) 形中將國(guó)家無(wú)償劃撥給農(nóng)場(chǎng)使用的國(guó)有土地又還給 了政府，從而決定了這些所謂的農(nóng)墾集團(tuán)組織從一 開始就沒(méi)有生命力。由此也帶來(lái)目前管理區(qū)對(duì)前國(guó) 有農(nóng)場(chǎng)的國(guó)有資產(chǎn)管理上的混亂、原國(guó)有農(nóng)場(chǎng)優(yōu)勢(shì) 難以發(fā)揮、農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒(méi)有后勁、歷史積累問(wèn)題 不能自行消化等一系列問(wèn)題。+ 二是在未解決好職工應(yīng)該享受的養(yǎng)老等政策的前提 下，就簡(jiǎn)單地將農(nóng)業(yè)職工等同農(nóng)民，激化了矛盾。 湖南墾區(qū)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌長(zhǎng)期難以解決，一 是因?yàn)檗r(nóng)場(chǎng)職工正處于退休高峰，目前已退休職工 有5.6萬(wàn)人，接近退休的還有1萬(wàn)多人，進(jìn)入當(dāng)?shù)亟y(tǒng) 籌會(huì)增加社保缺口；二是許多農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)困難，不能 保證養(yǎng)老金足額上繳；三是全省養(yǎng)老保險(xiǎn)管理實(shí)行 的是以縣為統(tǒng)籌單位，統(tǒng)籌層次低，運(yùn)轉(zhuǎn)困難。在 這種情況下，誰(shuí)也不想沾農(nóng)墾這個(gè)麻煩。湖南省 委、省政府出臺(tái)4號(hào)文件時(shí)，在養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題上采 取 了區(qū)別對(duì)待的政策，只將農(nóng)場(chǎng)的干部、教師、醫(yī)務(wù) 人員納入了養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌，農(nóng)業(yè)職工問(wèn)題還要 另行研究具體辦法。這就為一些不愿農(nóng)墾職工參保 的人提供了依據(jù)，進(jìn)而不承認(rèn)農(nóng)業(yè)職工是國(guó)家全民 職工的身份。設(shè)管理區(qū)后，各地把管理區(qū)作為一個(gè) 統(tǒng)籌單位，因此管理區(qū)也不敢把農(nóng)業(yè)職工納進(jìn)統(tǒng)籌 范圍，采取了“以地養(yǎng)老”的辦法。從而激化了矛 盾，上訪不斷，進(jìn)而發(fā)展到反對(duì)建立管理區(qū)。+ 三是分流人員安置難度很大。在農(nóng)場(chǎng)體制改革過(guò)程 中，有1萬(wàn)多名干部、教師、醫(yī)務(wù)人員分離出來(lái)， 在 企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制時(shí)，有近2萬(wàn)多名職工下崗。農(nóng) 場(chǎng) 由于享受不到有關(guān)政策，必須由自身消化，難度很 大。加上部分地區(qū)還從外邊調(diào)進(jìn)一些干部，使分流 人員的安置問(wèn)題復(fù)雜化。+ 四是過(guò)去農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行社會(huì)事業(yè)形成的虧欠和負(fù)債共6 億 元難以消化。特別是4億元農(nóng)場(chǎng)內(nèi)部違背政策向職 工 等搞的高息集資款，根本無(wú)法解決，是不安定的重 大隱患。+ 以上問(wèn)題已引起省政府的重視，湖南省農(nóng)墾局已代 省起草了《關(guān)于大中型國(guó)有農(nóng)場(chǎng)體制改革有關(guān)問(wèn)題 的補(bǔ)充意見(jiàn)》，提出了具體的解決意見(jiàn)，由于主管 副省長(zhǎng)住院，文件還未批發(fā)。+
五、對(duì)湖南農(nóng)場(chǎng)體制改革的思考
在調(diào)查中，湖南地區(qū)局一位領(lǐng)導(dǎo)曾表示，管理區(qū)這 種改革形式不是最好的辦法，也不是最終的辦法， 只是一個(gè)可行的辦法，最終可能要走到完整的政府 化，農(nóng)場(chǎng)也將改成農(nóng)村。一些管理區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)也感到 這種形式不過(guò)癮，希望能成為真正的一級(jí)政府。+ 通過(guò)對(duì)湖南墾區(qū)農(nóng)場(chǎng)改革的調(diào)查，增加了我們對(duì)農(nóng) 墾前途的擔(dān)憂。我們感到，撤場(chǎng)建政作為一種改革 模式本無(wú)可非議，也可能是一部分農(nóng)場(chǎng)今后改革的 較好選擇，但能不能做為主流農(nóng)場(chǎng)的改革模式值得 研究，在看到其建立一級(jí)財(cái)政有利減輕農(nóng)場(chǎng)負(fù)擔(dān)的 同時(shí)，也要看到這場(chǎng)改革對(duì)農(nóng)墾的巨大沖擊和影響 力（這些影響決不僅只對(duì)湖南一個(gè)墾區(qū)，現(xiàn)在有很 多墾區(qū)都在向湖南學(xué)習(xí)），直接關(guān)系農(nóng)墾在新時(shí)期 的地位和作用。這些影響主要表現(xiàn)在以下幾方 面： 一是對(duì)系統(tǒng)管理體制的影響很大。農(nóng)墾事業(yè)之所以 發(fā)展到今天并取得如此巨大的成就，很大程度上是 因?yàn)橛幸粋€(gè)強(qiáng)大的系統(tǒng)管理和系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)。而湖南農(nóng) 場(chǎng)體制改革伴隨著一批大中型骨干農(nóng)場(chǎng)由企業(yè)變?yōu)? 政府,以及對(duì)經(jīng)濟(jì)組織的架空,地區(qū)農(nóng)墾分局淡化和 撤消（益陽(yáng)市農(nóng)場(chǎng)管理局已撤銷，常德分局成為過(guò) 渡機(jī)構(gòu)），墾區(qū)內(nèi)系統(tǒng)管理的體制實(shí)際已面臨巨大 的沖擊，特別是在這次機(jī)構(gòu)改革中，湖南省農(nóng)墾局 又從局級(jí)機(jī)構(gòu)降格成為處級(jí)機(jī)構(gòu)，全省農(nóng)場(chǎng)照此改 下去，省農(nóng)墾局的系統(tǒng)管理和本身機(jī)構(gòu)有沒(méi)有必要 保留都將成為問(wèn)題。+ 二是對(duì)農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響很大。農(nóng)墾要在新時(shí)期 有所作為、有所發(fā)展，各類經(jīng)濟(jì)組織的健康發(fā)展是 根本基礎(chǔ)。湖南農(nóng)場(chǎng)體制改革在很大程度上削弱了 原來(lái)的經(jīng)濟(jì)組織，正在動(dòng)搖這個(gè)根本。有個(gè)管理區(qū) 的領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)，管理區(qū)是個(gè)畸形兒，是個(gè)發(fā)育不完全的 政府，又是一個(gè)以政代企的政府。事實(shí)上各管理區(qū) 農(nóng)墾企業(yè)集團(tuán)這類經(jīng)濟(jì)組織遲遲不能建立，主要原 因在區(qū)領(lǐng)導(dǎo)不愿分權(quán)、分利，熱衷于以政代企。我 們認(rèn)為，新的經(jīng)濟(jì)組織是體制改革后農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)發(fā)展 的重要載體，他必須具有三大職能，一是運(yùn)作國(guó)有 資產(chǎn)，二是經(jīng)營(yíng)國(guó)有土地，三是實(shí)施產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。 但現(xiàn)在搞的一些所謂的農(nóng)墾集團(tuán)公司成了原農(nóng)場(chǎng)債 權(quán)債務(wù)的新載體，債權(quán)很難收回，債務(wù)沉重如山， 新經(jīng)濟(jì)組織已成了為老經(jīng)濟(jì)組織負(fù)債的“替罪 羊”。農(nóng)場(chǎng)土地資源豐富，科技力量強(qiáng)，應(yīng)在政府 的扶持下?lián)P長(zhǎng)避短，成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化 的龍頭企業(yè)。象目前湖南各管理區(qū)的搞法，農(nóng)墾經(jīng) 濟(jì)將退回到農(nóng)村，起不到龍頭作用，更談不上在新 時(shí)期的地位。+ 三是對(duì)國(guó)有職工身份的確認(rèn)影響很大。改革是為了 經(jīng)濟(jì)發(fā)展、職工增收，不損害職工應(yīng)有的權(quán)益。但 湖南農(nóng)場(chǎng)體制改革在遇到困難時(shí)，不是積極解決問(wèn) 題，而是以犧牲職工利益為代價(jià)，有淡化和將職工 變?yōu)檗r(nóng)民的趨勢(shì)。各區(qū)改革中大多將一批企業(yè)干部 納入公務(wù)員隊(duì)伍，穩(wěn)住上層，但農(nóng)工身份卻不明不 白地被劃斷，這是有悖政策的，決不能讓為農(nóng)墾打 天下的老職工丟了身份，不能安享晚年。這是改革 中亟待解決的問(wèn)題。
四是對(duì)全國(guó)農(nóng)墾農(nóng)場(chǎng)體制改革的影響很大。湖南農(nóng) 場(chǎng)體制改革具有很大的吸引力，關(guān)鍵是建立了一級(jí) 財(cái)政，解決了企業(yè)、政府為之頭痛而又長(zhǎng)期解決不 了的農(nóng)場(chǎng)社會(huì)負(fù)擔(dān)問(wèn)題。但這是以撤消農(nóng)場(chǎng)、進(jìn)而 解散農(nóng)墾系統(tǒng)為代價(jià)所取得的。現(xiàn)在有種趨勢(shì)，把 解決農(nóng)場(chǎng)的問(wèn)題簡(jiǎn)單化，認(rèn)為農(nóng)場(chǎng)只要象農(nóng)村那樣 就什么問(wèn)題都解決了（這么做能不能付得出改革成 本值得研究），看不到農(nóng)場(chǎng)所具有的特殊優(yōu)勢(shì)，看 不到新時(shí)期農(nóng)墾在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程中 具有任何組織都不能取代的作用，看不到入世后國(guó) 家需要有一批大企業(yè)、大集團(tuán)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域參與國(guó)際 競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)際是缺乏戰(zhàn)略眼光，沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)打算。對(duì) 此，需要統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。我們認(rèn)為，改革應(yīng)是促進(jìn)生產(chǎn) 力的發(fā)展，而不是破壞生產(chǎn)力，或從先進(jìn)生產(chǎn)力退 回到落后生產(chǎn)力上去；應(yīng)是發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、調(diào)動(dòng)積極 性，而不是避長(zhǎng)揚(yáng)短，挫傷積極性；應(yīng)是有利于穩(wěn) 定、有利于發(fā)展，而不是制造矛盾，破壞安定。國(guó) 有農(nóng)場(chǎng)的基本屬性是企業(yè)，其體制改革的總體方向 應(yīng)是按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求進(jìn)行公司制改革，調(diào) 整好與政府的關(guān)系，把社會(huì)職能交給政府，即使是 在農(nóng)場(chǎng)設(shè)立政府管理機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)，也是為了實(shí) 現(xiàn)政企分開，為農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供保障，而不是以 政代企。因此，即使是在農(nóng)場(chǎng)建立管理區(qū)，也可以 考慮采取內(nèi)部分開的辦法，農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)組織保留并繼 續(xù)承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理職能和經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)， 管理區(qū)的社區(qū)組織主要負(fù)責(zé)社會(huì)職能，條件成熟后 實(shí)行政企分開，或?qū)⒐芾韰^(qū)改為一級(jí)政權(quán)組織也 好、或?qū)⒐芾韰^(qū)機(jī)構(gòu)和職能劃出與當(dāng)?shù)卣?quán)組織合 并也好，都比較方便，不影響農(nóng)墾事業(yè)的繼續(xù)發(fā) 展，也可減少改革帶來(lái)的震動(dòng)。至于各地到底選擇 什么改革途徑，要根據(jù)自身實(shí)際，撤消農(nóng)場(chǎng)在一些 地方不是不可以，但決不應(yīng)是農(nóng)場(chǎng)改革的主流，更 不能因此影響農(nóng)場(chǎng)改革的總體方向。+ 為了搞好國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的體制改革，特提出如下建議供 參考：+ 1、加強(qiáng)對(duì)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)改革工作的指導(dǎo)。我局和各省 農(nóng) 墾局作為農(nóng)墾的主管部門，必須承擔(dān)起農(nóng)場(chǎng)改革的 領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，掌握改革的主動(dòng)權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，對(duì)農(nóng)場(chǎng)改 革的主流方式要給予充分肯定，大力推廣，引導(dǎo)墾 區(qū)選擇既有利農(nóng)墾事業(yè)發(fā)展，又符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的改 革辦法。墾區(qū)各農(nóng)場(chǎng)的改革方案必須經(jīng)過(guò)各省農(nóng)墾 主管部門批準(zhǔn)，減少改革的盲目性和隨意性。+ 2、對(duì)湖南農(nóng)場(chǎng)體制改革要認(rèn)真總結(jié)，幫助完善。 當(dāng) 前要對(duì)影響改革的一些重大問(wèn)題如職工身份的確立 和養(yǎng)老要協(xié)調(diào)有關(guān)部門認(rèn)真研究、盡快解決。同 時(shí)，要盡快在這些地方建立起經(jīng)濟(jì)組織，發(fā)揮農(nóng)墾 的優(yōu)勢(shì)。+ 3、正確處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定的問(wèn)題，改革中 涉 及人的問(wèn)題更要慎之又慎，避免草率行事，激化矛 盾。+ 4、有必要在適當(dāng)時(shí)候進(jìn)一步統(tǒng)一全國(guó)農(nóng)墾的認(rèn) 識(shí)， 樹立信心，團(tuán)結(jié)一致，共渡難關(guān)，確立農(nóng)墾在新時(shí) 期的地位和作用，使農(nóng)墾企業(yè)通過(guò)改革，煥發(fā)新的 活力，為我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化起好示范。+ (農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局調(diào)查組 范芝 孫克儉)
2001年9月29日
